THE SUMMARY
7月24日，在長春長生問題疫苗案爆發(fā)后，當(dāng)畢井泉受命擔(dān)任國務(wù)院調(diào)查組組長時，他不會想到，在他的調(diào)查之下，不到一個月，自己會成為調(diào)查結(jié)果中被牽連的其中一位。他被要求引咎辭職所引起的醫(yī)藥界輿論的震動，甚至超過了被立案調(diào)查的副部級官員吳湞。
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繼“鄭筱庾案”之后，全國藥監(jiān)系統(tǒng)的又一次人事地震，發(fā)生了。
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7月24日，在長春長生問題疫苗案爆發(fā)后，當(dāng)畢井泉受命擔(dān)任國務(wù)院調(diào)查組組長時，他不會想到，在他的調(diào)查之下，不到一個月，自己會成為調(diào)查結(jié)果中被牽連的其中一位。他被要求引咎辭職所引起的醫(yī)藥界輿論的震動，甚至超過了被立案調(diào)查的副部級官員吳湞。
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8月16日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，聽取關(guān)于吉林長春長生公司問題疫苗案件調(diào)查及有關(guān)問責(zé)情況的匯報。目前已基本查清案件情況和有關(guān)部門及干部履行職責(zé)情況。針對“地方政府和監(jiān)管部門失職失察、個別工作人員瀆職的問題”，除吉林省地方相關(guān)負(fù)責(zé)人之外，國家藥監(jiān)部門的前后任相關(guān)負(fù)責(zé)人也被問責(zé)。會議同意：
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——要求畢井泉（市場監(jiān)管總局黨組書記、副局長，2015年2月-2018年3月任原食品藥品監(jiān)管總局局長）引咎辭職；
——要求焦紅（國家藥監(jiān)局局長）作出深刻檢查；
——決定中央紀(jì)委國家監(jiān)委對吳湞（原食品藥品監(jiān)管總局副局長、原衛(wèi)生計生委副主任，分管藥化注冊管理、藥化監(jiān)管和審核檢驗等工作）進(jìn)行立案審查調(diào)查。
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一位不愿透露姓名的行政法專家提出，對畢井泉而言，“引咎辭職”不是嚴(yán)格意義上的行政處分，而是以某種形式，離開了原來的崗位，在撤銷職務(wù)的同時，保留其行政級別。
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同為正部長級官員，公開資料顯示，2005年，因發(fā)生在吉林和黑龍江兩省的松花江污染事件，國家環(huán)境保護(hù)總局局長解振華引咎辭職。一年后，他“復(fù)出”并擔(dān)任國家發(fā)改委黨組成員、副主任兼直屬機(jī)關(guān)黨委書記（正部長級）。解振華沒有直接監(jiān)管責(zé)任，也沒有被查出其他違法違紀(jì)問題，雖然離開環(huán)保部門，但他依然率領(lǐng)中國代表團(tuán)，在氣候變化國際談判中發(fā)揮了重要作用。
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與此同時，中央決定對長春長生疫苗案中“35名非中管干部進(jìn)行問責(zé)”，目前具體名單尚未公布，預(yù)計將波及多名廳局級、司局級官員。對他們，這注定是個無眠之夜。上述行政法專家表示，一旦問責(zé)上升到行政處分，等待他們的將是記過、記大過、降級、撤職、開除等。
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“舉一才能反三，重典方可治亂?！薄度嗣袢請蟆房l(fā)評論道出了高層決策邏輯，“縱觀這起案件，從疫苗生產(chǎn)者逐利枉法，到地方政府和監(jiān)管部門失職失察，吉林長春長生公司問題疫苗案不僅暴露出監(jiān)管不到位等諸多漏洞，也反映出疫苗生產(chǎn)流通使用等方面存在的制度缺陷。”
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8月16日晚間，記者連夜訪談畢井泉身邊多位政界、學(xué)界、業(yè)界核心人士，試圖還原畢井泉這一中國醫(yī)藥界標(biāo)志性人物在中央領(lǐng)導(dǎo)下厲行改革、接軌國際的進(jìn)程，對畢井泉等官員推動建立醫(yī)藥創(chuàng)新生態(tài)的功與過做出評判，并對2015年新一輪藥品審評審批改革相關(guān)主導(dǎo)官員（畢井泉、吳湞等）淡出之后的政策進(jìn)程做出預(yù)判和建議。
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▌“冬天里，埋下春天的種子?！?/span>
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2017年10月，一個秋日，蘇州工業(yè)園區(qū)BioBay。
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受益于畢井泉上任以來國家食藥監(jiān)總局（CFDA）推動的新一輪審評審批制度改革，這里成為中國海歸醫(yī)藥創(chuàng)新的熱土。2016年數(shù)據(jù)顯示，僅蘇州一市，就吸納了全國四分之一的國家千人計劃特聘專家（簡稱“千人專家”）。
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10月29日晚間，中國醫(yī)藥創(chuàng)新與投資大會結(jié)束一天的議程，醫(yī)藥界嘉賓們趁著晚宴的微醺，參加一場內(nèi)部沙龍，沉浸在他們口中“中國醫(yī)藥的春天”里。他們在西式社交酒會上觥籌交錯，慶祝達(dá)成的一個個戰(zhàn)略合作協(xié)議、投資框架協(xié)議。
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“畢井泉局長是北大經(jīng)濟(jì)系畢業(yè)的，改革者往往不是這個行業(yè)的專家。”一位國家級行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人卸下正兒八經(jīng)的致辭范兒，講起醫(yī)藥改革的內(nèi)情：畢井泉在國務(wù)院副秘書長任上，恰好分管藥監(jiān)，逼著CFDA推行仿制藥一致性評價。2015年，他空降CFDA擔(dān)任局長之后，發(fā)現(xiàn)“十二五”（2011-2015年）五年都沒什么動靜，自己就想搞點動靜。
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逼著自己干活兒的外部門領(lǐng)導(dǎo)，如今變成自己的頂頭上司。當(dāng)年，CFDA司局級、處級干部們的心態(tài)可想而知。但包括政界在內(nèi)的整個醫(yī)藥界，幾乎沒有人預(yù)想到，以此為起點，畢井泉會掀起一場醫(yī)藥創(chuàng)新的大變革。
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“冬天里，埋下春天的種子?！痹淘c創(chuàng)始人趙群在這次沙龍上說。
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畢井泉剛上任時，醫(yī)藥創(chuàng)新界的冬天有多冷？趙群回憶，2015年，他在醫(yī)藥行業(yè)已經(jīng)干了10多年，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時投資人都青睞仿制藥（快仿、Me-too、Me-better），而未經(jīng)驗證的靶標(biāo)這些真正的創(chuàng)新藥，沒有人愿意或敢于投資。
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中國醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會執(zhí)行會長宋瑞霖在會場上說得更直白：“中國藥品監(jiān)管為什么要進(jìn)行變化？中國改革開放（當(dāng)時）39年了，我們北斗已經(jīng)替代了GPS，高鐵讓美國相形見絀，蛟龍?zhí)栂聺撟屖澜绾诡仭劦结t(yī)藥，我們真的不敢說什么。”
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正是在畢井泉的支持下，2016年，中國醫(yī)藥企業(yè)家管理協(xié)會、中國化學(xué)制藥工業(yè)協(xié)會、中國醫(yī)藥保健品進(jìn)口商會、中國外商投資企業(yè)協(xié)會藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會（RDPAC）的聯(lián)合發(fā)起下，在麥肯錫課題組的執(zhí)筆下，一份名為《構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中國醫(yī)藥創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》的研究報告向全社會公開發(fā)布，并遞交到中央高層。
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經(jīng)報告咨詢專家宋瑞霖的回憶，報告中的一個表述引起了高層震動：“以上市前研發(fā)和新藥上市數(shù)來衡量，中國目前處于第三梯隊，對全球創(chuàng)新的貢獻(xiàn)大約為4%，與第一梯隊的美國（大約50%）和第二梯隊的國家（如英國、德國、日本等）仍有很大差距?！?/span>
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這份報告，被視為奠定了中央高層下大力氣推進(jìn)藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革的決心。一位參與上述報告起草的前RDPAC專家表示，報告對藥品審評審批改革90%的建議內(nèi)容，日后都被CFDA采納了。
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畢井泉和他的管理團(tuán)隊不僅不護(hù)短、避短，他一上任就在親自揭短、補短板：
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——2015年7月22日，CFDA發(fā)布《關(guān)于開展藥物臨床試驗數(shù)據(jù)自查核查工作的公告》，掀起了查處藥物臨床試驗數(shù)據(jù)造假的“7.22核查風(fēng)暴”。重壓之下，一念間，主動撤回的藥企注冊申請達(dá)到317個，占20%。此后兩年，CFDA對35個注冊申請不予批準(zhǔn)，對涉嫌造假的3家醫(yī)療機(jī)構(gòu)立案調(diào)查。
——2015年8月18日，由CFDA起草，由國務(wù)院高層級印發(fā)的《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》，拉開了新一輪藥改的大幕。針對“微創(chuàng)新”“偽創(chuàng)新”扎堆問題，文件抬高了“新藥”的門檻，將其定義為“未在中國境內(nèi)外上市銷售的藥品”。
——上述文件最引起醫(yī)藥全行業(yè)關(guān)注的，是影響延伸至今的一致性評價工作：“對已經(jīng)批準(zhǔn)上市的仿制藥，按與原研藥品質(zhì)量和療效一致的原則，分期分批進(jìn)行質(zhì)量一致性評價?！边@是藥監(jiān)部門首次對已上市仿制藥進(jìn)行“復(fù)查”，對在規(guī)定期限內(nèi)未通過“復(fù)查”的仿制藥，不予再注冊。
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醫(yī)藥媒體人譚勇回憶說，這位力量單薄的外行人三年前上任伊始，關(guān)心他的人提醒他新人不管舊事，指的就是仿制藥一致性評價，他回復(fù)說人民健康沒有新舊。
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所謂“舊事”，是指首任國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱庾主政以來以來的一系列獲批上市的仿制藥和所謂的“創(chuàng)新藥”。2003年，是國家藥監(jiān)部門首次升格為正部級的國務(wù)院直屬部門。2007年，鄭筱庾以受賄罪、玩忽職守罪數(shù)罪并罰，被執(zhí)行死刑。時至今日，人們?nèi)阅軓亩嗫畋粸E用的“神藥”里面，看到當(dāng)年審批權(quán)濫用的影子。
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絕對權(quán)力，導(dǎo)致絕對腐敗。2013年，在又一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家食藥監(jiān)總局從原衛(wèi)生部分離，再度成為國務(wù)院直屬部門。此后兩年，接任該部門掌門人的畢井泉，需要避免重蹈鄭筱庾濫用審批權(quán)的覆轍。
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隨后，畢井泉多次強調(diào)“壯士斷腕”，大力推進(jìn)了藥品審評審批的透明化、高效化工作。2016年，CFDA發(fā)布了《關(guān)于解決藥品注冊申請積壓實行優(yōu)先審評審批的意見》，借鑒美國藥監(jiān)局（FDA）做法，設(shè)立了優(yōu)先審評審批通道。一系列抗腫瘤藥、兒童用藥的有明顯臨床價值的原研藥借助這一通道得以加快、優(yōu)先批準(zhǔn)上市。截至2017年底，已有25批423件注冊申請受益于優(yōu)先審評審批通道。
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三年間，CFDA解決了過去20年解決不了的審評積壓問題，縮小患者急需用藥需求與藥品審評審批之間的鴻溝。2018年5月，DIA中國年會期間，據(jù)國家藥監(jiān)局藥化注冊司相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，排隊等待審評藥品注冊申請數(shù)量，由2015年積壓最高峰時的22000件，到2017年底不到4000件。
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譚勇回憶說，過去一年，我聽到醫(yī)藥企業(yè)家、科學(xué)家、投資家對行業(yè)最多的表達(dá)是為他點贊。有企業(yè)家在我面前脫口而出：誰也沒想到出了個畢井泉。他主導(dǎo)的新政一改“我要怎樣”，而是學(xué)習(xí)先進(jìn)接軌全球。
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▌連下“50道猛藥”
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2016年3月22日，中美兩國藥監(jiān)部門掌門人在京見面——CFDA要向FDA取經(jīng)。
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這一天，美國國家醫(yī)學(xué)院對外事務(wù)秘書長、美國食品藥品管理局前任局長瑪格麗特·漢伯格為包括畢井泉在內(nèi)的CFDA中高層干部舉辦講座。在講座前的小范圍會見中，一位參會人士事后回憶說，漢伯格當(dāng)時給CFDA的建議是：改革并不是要多，而是要落實，再根據(jù)落實情況，再考慮下一步。
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但在全球醫(yī)藥創(chuàng)新“第三梯隊”的現(xiàn)實面前，在中央和業(yè)界諸多寄望面前，考慮到距離2018年國務(wù)院各部委換屆只有2年時間，畢井泉沒有太多時間，按部就班地走完“計劃（plan）——執(zhí)行（do）——檢查（check）——處理（Act）”的戴明環(huán)（又稱PDCA循環(huán)）。
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因此，帶有鮮明畢井泉烙印的審評審批改革，注定是疾風(fēng)驟雨式的。短短3年任期，畢井泉推動中國加入了“醫(yī)藥界WTO”人用藥品注冊技術(shù)要求國際協(xié)調(diào)會議（ICH），高薪引進(jìn)多位美國FDA高級審評員作為首席科學(xué)家，將臨床試驗機(jī)構(gòu)認(rèn)證制改為備案制以解決臨床試驗申請（IND）積壓問題，接受境外臨床試驗數(shù)據(jù)用于中國藥品審評審批以確保國際接軌。
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這些正在落地過程中的新政，被業(yè)界視為超過了過去10年新政的總和。
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2017年底，在業(yè)界基本預(yù)期畢井泉將會調(diào)走時，“留守團(tuán)隊”不僅沒有放慢新政的步伐，反而出現(xiàn)了藥改政策“周五見”的奇觀——每次******重大政策，CFDA辦公廳、藥化注冊司、國家藥品審評中心（CDE）就要連軸轉(zhuǎn)地加班，制定實施細(xì)則。
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一位業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃，之所以出現(xiàn)“周五見”，是因為總局領(lǐng)導(dǎo)平時太忙了，司長、處長們只能把簽字文件都堆到周五，逮著領(lǐng)導(dǎo)，一通簽字，才能發(fā)文。一位CDE首席科學(xué)家感嘆說，審評審批官員、專家們“累得跟狗一樣，一個月要******17個配套文件，天天要加班”。
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譚勇回憶，在畢井泉任上，他身邊的司長們幾乎是24小時待命，深夜的電話會和周末無休止的加班。一位從業(yè)長達(dá)20年的醫(yī)藥投資人感慨，過去是伸著脖子等政策，現(xiàn)在是政策多到投資團(tuán)隊分析不過來。
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這樣疾風(fēng)驟雨式的改革，可能引發(fā)既得利益者的反彈，也可能誤傷一部分“友軍”。2015年起，CFDA強勢推進(jìn)仿制藥質(zhì)量與療效一致性評價（簡稱“一致性評價”）。有業(yè)內(nèi)人士向媒體提到新政背景：當(dāng)時再審的21000個藥物品種中，有90%是化藥仿制藥。由于其參照的仿制藥標(biāo)準(zhǔn)不完整、不規(guī)范，與原研藥在安全性和有效性上面存在差距。
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“我們在補課。做到與原研藥質(zhì)量、療效一致，我們離創(chuàng)制新藥也就不遠(yuǎn)了?！碑吘贑FDA全國藥監(jiān)局長工作會議上表示，“我國藥品產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，企業(yè)數(shù)量過多。部分企業(yè)通不過一致性評價很正常?！?/span>
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然而，一致性評價的進(jìn)度并不理想。一位新藥評審專家向記者透露，按照最初計劃，CFDA將在3年內(nèi)完成一致性評價。但到了2017年底，畢井泉開始在內(nèi)部會議上松口，否認(rèn)自己有過“2018年底前完成一致性評價”的說法。截至2018年7月，據(jù)國家藥監(jiān)局（CNDA）最新數(shù)據(jù)顯示，僅有57個藥品通過一致性評價，占全部289個品種的比例不到20%。
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實際上，做與不做一致性評價，仿制藥企業(yè)都對此頗有微詞：由于仿制藥無法經(jīng)過生物等效性（BE）試驗，找不到參比試劑（reference drug），甚至是“只拿文號不生產(chǎn)”，他們不得不退出仿制藥一致性評價，并面臨退市的風(fēng)險。對于已開展一致性評價的仿制藥企業(yè)，結(jié)果由于CFDA缺乏明晰指引，一個參比試劑沒搞對，數(shù)百萬甚至上千萬的投入就可能“打水漂”。
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無論外界評價如何分化，仿制藥一致性評價已經(jīng)超過藥品監(jiān)管改革，升格為中國新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革（簡稱“新醫(yī)改”）的樞紐型政策。這一政策幫助醫(yī)療行政主管部門（各級衛(wèi)健委）、醫(yī)保行政主管部門做出判斷：什么才是真正的“好藥”。2018年，新成立的國家醫(yī)療保障局在發(fā)起“首次國家層面進(jìn)行藥品集中采購試點”時明確，推動已通過一致性評價的產(chǎn)品逐步替換原研藥市場，實現(xiàn)醫(yī)藥總費用下降。
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長春長生問題疫苗案爆發(fā)前，畢井泉曾透過秘書，希望約見上述新藥評審專家，但因為種種原因沒有成行。這位熟悉美國藥監(jiān)制度的新藥評審專家事后感嘆：“如果當(dāng)時見到畢井泉，會告訴他，不要一下子下50道猛藥，而是一道一道來?！?/span>
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▌“后畢井泉時期”
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“世事無常，像在夢中被驚醒，很不真實?！?018年8月17日，一位行業(yè)協(xié)會的資深人士看著微信朋友圈“刷屏”的畢井泉引咎辭職的新聞和評論。在民意洪流的沖刷中，她似乎失去了語言能力。
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在畢井泉被要求引咎辭職的消息傳出后，醫(yī)藥界輿論和公眾輿論呈現(xiàn)兩極分化。一面是對單一在世人物呈現(xiàn)出高級別的正面評價：欽佩、感念、挽留；一面是對“涉事官員”這一模糊群體被問責(zé)的一邊倒叫好。
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與對畢井泉個人評價相比，記者訪談的藥政專家、新藥評審專家、行業(yè)協(xié)會人士，更多流露出對醫(yī)藥創(chuàng)新政策前景的擔(dān)憂。
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受訪者們提及最多的，是全國藥監(jiān)系統(tǒng)的上一次“大地震”。“鄭筱庾案”的“余震”一直延伸到藥監(jiān)部門被原衛(wèi)生部重新收編。一位藥政專家向記者回顧說，2008~2013年這5年里，國家食品藥品監(jiān)督管理局審評審批速度放緩，排隊等待審評藥品注冊申請積壓嚴(yán)重。
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據(jù)業(yè)內(nèi)人士統(tǒng)計，2007年到2009年是恢復(fù)期，基本沒有新藥批出；2009年到2013年，化學(xué)藥品（包括新藥和仿制藥）的批復(fù)數(shù)量均呈直線下降趨勢，五年一共批復(fù)國產(chǎn)藥品文號2663個，僅占到當(dāng)時市場上文號總量的不到2%。
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“就怕從一個極端，走到另一個極端。”上述行業(yè)協(xié)會人士表示，那么多的本土醫(yī)藥創(chuàng)新項目還處在培育期，那么多的風(fēng)險投資把錢砸到醫(yī)藥創(chuàng)新領(lǐng)域，如果審批標(biāo)準(zhǔn)、流程向國際接軌的進(jìn)程出現(xiàn)倒退，很多項目就會報廢。更嚴(yán)重的說，中國好不容易建立起來醫(yī)藥創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)可能很快就會瓦解。
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“疫苗案爆發(fā)之后，全社會對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、藥監(jiān)部門失去了信心，社會信心會再次走向低谷。信心重塑是何其艱難的事情?！鄙鲜鏊幷＜腋袊@，社會輿論也會反過來影響到醫(yī)藥監(jiān)管政策。
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一個悖論是：畢井泉在任上推進(jìn)了飛行檢查常態(tài)化。這種不打招呼、不聽匯報，直奔現(xiàn)場的“突擊檢查”讓問題企業(yè)頗感頭疼。長春長生問題疫苗案，恰恰是國家藥監(jiān)局接受舉報之后進(jìn)行飛行檢查之后發(fā)現(xiàn)。
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也有來自美國、中國臺灣的新藥審評專家替畢井泉辯白，在中國大陸，藥品監(jiān)管是屬地管理。國家藥監(jiān)局對各省藥監(jiān)局有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，但沒有行政管理權(quán)。一位來自FDA的新藥審評專家曾向CFDA高級官員直言：“你能想像：江蘇省藥監(jiān)局會嚴(yán)格監(jiān)管本地醫(yī)藥上市公司嗎？吉林省藥監(jiān)局能查處本地‘模范企業(yè)’、‘納稅大戶’長春長生公司嗎？這些都是體制性問題，畢井泉一個人動得了嗎？”
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“要讓企業(yè)而非官員承擔(dān)違法的主體責(zé)任。”該藥政專家表示，如果不能正確區(qū)分“失職、瀆職”和正常工作失誤，就可能誤傷藥監(jiān)系統(tǒng)專業(yè)干部的工作積極性。對于問題疫苗，如果藥監(jiān)官員應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)之后沒有報告，這是要和企業(yè)共同擔(dān)責(zé)的。然而，如果藥監(jiān)官員全都盡職盡責(zé)，24小時盯著一家企業(yè)，如果這家企業(yè)還是主觀造假，防不勝防，心力交瘁，最后藥監(jiān)官員還要被問責(zé)，對于后來者而言，如果預(yù)知這個位置未來的結(jié)果的時候，誰還會為這個監(jiān)管崗位*****strong>
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也許是意識到這個問題，8月16日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議時特地強調(diào)，要加強干部隊伍建設(shè)，激勵擔(dān)當(dāng)作為，切實履行職責(zé)，對失職瀆職行為嚴(yán)肅問責(zé)。
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“不要想著再大刀闊斧改革了。國家藥監(jiān)局只要把中辦、國辦44號文件提出的新政逐一落實，哪怕只落實三分之二或者哪怕一半，對行業(yè)已經(jīng)是巨大利好了?！痹诋吘獜乃幈O(jiān)部門調(diào)走后，上述新藥審評專家對畢井泉的繼任者們，提出期待。
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守成？再創(chuàng)業(yè)？或者出現(xiàn)保守回潮？中國醫(yī)藥創(chuàng)新，正處在三岔路口上。
